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优质粮食供给路径渐明

来源:《瞭望》新闻周刊 李亚飞 | 时间:2017-12-25 16:16| 字体大小:

  粮食结构性改革一方面离不开政策引导;另一方面,更重要的是发挥市场的决定性作用,充分释放市场信号,改革粮食价格形成机制。

  

  中央经济工作会议提出,推进农业供给侧结构性改革,坚持质量兴农,绿色兴农,农业政策从增产导向转向提质导向。

  

  2017年中国粮食产量再获大丰收。同时,粮食供求面临新挑战:供给结构不平衡、阶段性矛盾彰显,突出表现为优质粮食供给不足、“优粮优价”机制不健全。

  

  “力争到2020年全国产粮大县的粮油优质品率提高30%以上。”日前,国家粮食局相关负责人接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示。2017年10月,国家粮食局正式启动“优质粮食工程”,将通过建设粮食产后服务体系,健全质量安全检验监测体系,开展“中国好粮油”行动,以完善“优粮优价”的市场化粮食流通机制,推动形成“种粮农民种好粮、收储企业收好粮、加工企业产好粮、人民群众吃好粮”的优质粮食流通体系。

  

  权威专家认为,优质粮食的供给是个渐进过程,一方面离不开各级政府的推动、政策的引导;另一方面,更重要的是发挥市场的决定性作用,充分释放市场信号,激发市场活力,改革粮食价格形成机制。

  

  “优质粮食工程”推进供给侧改革

  

  我国是世界第一大产麦国,供需基本平衡。但是,“我国小麦走向优质还有巨大的提升空间。”中国人民大学农业与农村发展研究院副院长郑风田对《瞭望》新闻周刊记者表示。最新数据显示,我国每年优质强筋小麦产量为300万~450万吨,仅约为总量的3%;我国年需求量为500万~700万吨,供需缺口在200万~300万吨,需要进口。《中国农业展望报告(2017—2026)》显示,优质、专用小麦需求将持续上升,预计2026年净进口量达329万吨。

  

  对于粮食产品低端“大路货”多,优质粮食品种却供给不足的状况,国务院发展研究中心研究员程国强指出,目前我国稻谷库存达1.5亿吨,相当于国内消费总量的80%,但稻谷和大米进口量不断增加。2017年1到9月,我国进口稻谷和大米298万吨,同比增加16.3%。“优质稻谷品种供给不足是反差的主要原因之一。”程国强认为。

  

  专家指出,我国粮食生产在品质检测体系、产后服务能力等方面发展滞后,制约了粮食的优质化和“优质优价”。

  

  农户粮食产后服务能力较弱,社会化服务体系不健全,致使粮食产后品质下降,损失较大。《瞭望》新闻周刊记者从国家粮食局了解到,企业、农户及新型经营主体因缺乏必要的干燥、清理等设施导致粮食霉烂变质、品质下降的现象较为普遍,每年因此损失浪费的粮食高达400亿斤。

  

  粮食质检体系不完善,粮食样品抽检率低,重金属、农药残留超标等粮食质量问题时有发生。据相关部门2016年公开数据,中国每年有1200万吨粮食受土壤重金属污染,造成损失每年可达200亿元人民币。从种植、收获、干燥、检验、储运、加工,到厨房的粮食质量安全保障体系还不健全,“和发达国家相比,还有很多技术差距。”国家粮食局原副局长吴子丹坦言。

  

  为此,国家粮食局以“优质粮食工程”为突破口,推进粮食行业供给侧结构性改革。“通过粮食产后服务体系建设、粮食质检体系建设、‘中国好粮油’行动三大项目,相互依托、相互促进、紧密衔接,共同引导粮食生产、流通和消费”,国家粮食局相关负责人对本刊记者表示。

  

  国家粮食局相关负责人介绍,“优质粮食工程”将通过财政支持和加强督导等鼓励农户粮食种植结构调整,优先支持符合条件的农民合作社独立建设粮食产后服务中心,提供专业化的清理、干燥、分类等服务,并按市场需求分等定级、分仓储存、分类加工,有效保障粮食质量。

  

  针对目前我国“县级国家粮食质量监测机构只有45个,覆盖面仅1.6%”的基层粮食检测薄弱局面,国家粮食局将逐步建立与完善由6个国家级、32个省级、305个市级和960个县级粮食质检机构构成的粮食质量安全检验监测体系;建立粮食质量安全统计制度;全面核准核定粮食质检工作任务;建成全国粮食质量安全管理电子信息平台,实现信息共享,使我国基层的食品安全检验能力与庞大的粮食产量相匹配。

  

  改革粮食价格形成机制

  

  江苏农垦米业集团产品上榜了2017年度第一批“中国好粮油”企业产品名录。集团董事长宗兆勤告诉《瞭望》新闻周刊记者,按照“优粮优价”的市场指引,即不同的品质不同的价格标准,优质稻谷与普通的相比,每斤平均相差0.11元左右。仅2017年秋粮收购,集团就加价收购了基地优质稻谷7.5万吨,“远超往年”。

  

  “优质粮食的供给,根本在于市场。”北京大学国家发展研究院教授卢锋认为,我国目前的粮食价格形成机制扭曲了市场,市场配置资源的决定性作用没有得到充分发挥,不利于实现优质优价,最大程度放开价格才有可能让农户等市场各主体根据市场信号对生产、加工和消费等环节形成判断。“农户愿不愿意种优质的、怎么种优质的、种些什么优质的作物,还是要交给市场”。

  

  近年来,我国全面展开小麦、稻谷等三大主粮的价格形成机制改革,更多发挥市场的决定性作用,旨在为“优粮优价”的市场化粮食流通机制和优质粮食的供给提供主要支撑。

  

  2014年,国家发改委启动了为期三年的新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点。经过三年的实践,棉花、大豆目标价格改革试点完成了既定目标任务,取得了一定成效,探索出一条农产品价格与政府补贴分离的新路子。2016年,取消东北地区的玉米临时收储政策,实行“市场化收购+补贴”。2017年,在对棉花和大豆3年目标价格改革试点进行评估的基础上,在新疆深化棉花目标价格改革,完善目标价格形成机制、合理确定定价周期、优化补贴方法;同时,调整大豆目标价格政策,对大豆实行市场化收购加补贴的机制,还全面下调了水稻最低收购价。2018年,小麦最低收购价也将迎来11年来首次下调,每斤下调0.03元。

  

  “我国粮食市场化改革还远远不够。”程国强认为,较之其他领域,我国粮食市场化改革还比较滞后。尤其是,2016年玉米收储制度改革后,国内玉米价格大幅回调,东北产区价格由上一年度每吨1900~2000元下降到目前不足1500元。程国强担心,如果最低收购价不及时跟进调整,东北地区稻谷相对玉米的比价优势将更加明显,有可能出现稻谷对玉米的大面积种植替代;西北地区则会出现小麦对玉米的种植替代,将使稻谷、小麦库存压力进一步加大。

  

  把握“四个关键”

  

  “优质粮食的供给是个渐进的过程,也是个不断改进对粮食产业的保护方式和保护程度的改革过程。”在吴子丹看来,在这个渐进过程中,行政手段应该更多体现在提升生产能力和抗风险能力的服务、托底上,尽量减少直接干预,更多发挥市场的决定性作用。“比如,何为‘好粮油’?应该是由市场的需求标准来衡量,而不是由政府标准来确定,但是又需要政府信誉为好的粮油背书。”

  

  对于未来“优粮优价”形成机制以及粮食最低收购价改革,程国强综合近几年调研情况和国际比较分析认为,制定粮食最低收购价改革方案,需把握好以下四个关键。

  

  首先,必须把握改革的基本原则。改革粮食最低收购价,一要坚持底线思维,确保口粮绝对安全。二要坚持市场化改革取向,注重保护农民种粮利益。要以市场化改革为方向,促进粮食价格由市场形成,激发市场活力。三要坚持价补分离,增强政策弹性。按照价补分离原则,逐步退出政策的增收功能,完善实施机制,增强政策操作的灵活性和弹性。四要保持政策构架基本稳定,稳妥推进,逐步建立相对成熟有效的粮食支持政策体系。

  

  其次,必须厘清改革的基本思路。综合考量各方面影响因素,建议最低收购价政策改革的基本思路为“稳定构架、增强弹性、改革机制”。“稳定构架”指要保持最低收购价政策构架的基本稳定,给种粮农民吃“定心丸”。“增强弹性”指粮价既可升也能降,政策既要及时启动,也要适时退出。“改革机制”指改革最低收购价政策的功能与机制,由既保供给又保增收的托市机制,调整回归至兜底保障、解决卖粮难的托底机制。

  

  再次,必须选准改革的基本路径。小麦、稻谷作为口粮产品,不可简单复制玉米改革模式,把“市场定价+价补分离”作为改革路径和设计方向。应选择“托底收购+价补分离”作为改革路径。即在稳定最低收购价政策构架的基础上,逐步将最低收购价调低至合理水平,将托市机制转变为托底机制,配套实施粮农收益补偿措施。

  

  最后,必须加强改革的风险评估。目前部分人对最低收购价政策改革心存疑虑,认为改革有可能影响到粮食安全和农民增收。为此需加强对改革方案的风险分析和综合评估。初步分析,按照上述思路和路径推进最低收购价政策改革,一方面,不会影响国家粮食安全保障。原因在于,一是最低收购价适度下调对粮食产量影响有限。二是目前国家粮食库存充裕,截至2017年7月底,仍有最低收购价库存稻谷(不含中央和地方储备粮)10822万吨,小麦7796万吨,分别相当于稻谷、小麦全年消费量的58%和72%。

  

  另一方面,对农民收入影响也相对有限。我国人均耕地约1.2亩,平均亩产稻谷985斤、小麦840斤。下调最低收购价对农民收入影响不明显。相对而言,改革对种粮大户将有一定冲击。但调研显示,改革也将促进种粮大户采取节本增效、提质增效、调整结构等措施稳定收入水平。

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